Sobre la publicidad oficial

Cuando se discutió la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual buena parte de la oposición insistió con cierta vehemencia en que se debía incluir en la norma la regulación de la pauta de publicidad que contrata el Estado. A esto, buena parte del oficialismo respondió que efectivamente era necesario legislar sobre la publicidad oficial, pero que no correspondía incluirlo en aquel proyecto que finalmente fue ley, porque era materia de otra norma.

En el caso de los grandes medios nacionales el tema tiene una dimensión relativa, debido a que la mayor parte de lo que se da en llamar la torta publicitaria proviene de anunciantes privados. La situación es a la inversa en las provincias, donde sucede lo contrario, no tanto quizás para los medios más importantes. Pero sí son los Estados provinciales y comunales los principales agentes de un mercado publicitario reducido en el que pequeños y pequeñísimos medios, programas y comunicadores dependen de la pauta oficial, en muchos casos para su propia subsistencia comunicacional, o subsistencia a secas, para quien hace de esto, como dice el Estatuto del Periodista, “profesión habitual”.

Por eso, con cierta periodicidad desde sectores opositores y alguna prensa de la intelligentsia se denuncian, algunas veces con razón y en ocasiones simplemente porque no están conformes con lo que les tocó, situaciones de arbitrariedad en el otorgamiento de la pauta, aprietes, extorsiones, o lisa y llana compra de opiniones en muchos casos. El tema es tan conocido en el campo político-periodístico, como recurrente la actitud de horrorizarse cuando se es oposición y hacerse olímpicamente el distraído cuando se es oficialismo. Ocurre, incluso, al interior de las organizaciones que muchos dirigentes opositores conducen, aunque esto tenga menor repercusión mediática. Los oficialismos suelen parecerse.

Algunos antecedentes recientes

A nivel de provincias, la primera regulación de pauta oficial se dio, por decreto, en Tierra del Fuego, en 2008, cuando la gobernadora Fabiana Ríos reconoció que “el reparto discriminatorio y arbitrario de la publicidad oficial es una violación a la libertad de expresión” y decidió "reducir la discrecionalidad" en la colocación de pauta.

La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires aprobó por unanimidad en 2009 una Ley de Publicidad Oficial, pero el jefe de Gobierno, Mauricio Macri, vetó sus nueve artículos principales, con lo que el resto quedó prácticamente en letra muerta. En otras provincias no han faltado salidas ingeniosas. El gobernador de Chaco, Jorge Capitanich, por ejemplo, creó un Fideicomiso de Administración de Pautas Publicitarias Oficiales. A través del mismo, el gobierno centralizó "la administración, distribución, los criterios de asignación, los pagos y todo aquello relativo a la pauta publicitaria oficial".

En el plano jurídico, en 1997, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa “Emisiones Platenses S.A. s/ Acción de Amparo”, dictaminó que “la utilización de la Publicidad Oficial como prebenda constituye un caso de censura indirecta”. Más recientemente, en el 2007, la Corte (que no era la del ‘97) falló en la causa "Editorial Río Negro contra Provincia de Neuquén". En esa oportunidad determinó que el gobierno neuquino había violado el derecho a la libre expresión del diario Río Negro, al retirarle pauta oficial en represalia por sus coberturas críticas. El caso culminó en la adopción de un marco regulatorio por parte del gobierno de Neuquén en el año 2010.

Pero el hecho jurídico más resonante sobre el tema lo produjo otra vez la Corte el 2 de marzo de 2011, al fallar sobre una demanda del diario Perfil de Buenos Aires. Esta vez el alto tribunal ratificó la decisión de una Cámara y por unanimidad, le ordenó al Poder Ejecutivo Nacional distribuir avisos oficiales en las distintas publicaciones de la editorial en un plazo de quince días, respetando un “equilibrio razonable con aquéllas de análogas características”.

En tal sentido, es bueno recordar que en el caso Perfil, la Corte establece que “no existe un derecho subjetivo por parte de los medios a obtener publicidad oficial”, pero sí existe “un derecho “contra la asignación arbitraria o la violación indirecta de la libertad de prensa por medios económicos”. Esto se traduce en que si los Estados optan por dar publicidad, deben utilizar criterios razonables y no discriminatorios. Pero no puede por eso afectarse la facultad de una Administración para priorizar o desestimar las cuestiones que crea necesario en función de su política comunicacional de gobierno.

En Entre Ríos

En la provincia algunos pasos hacia la regulación de la pauta oficial se dieron con la reforma de la Constitución, en el año 2008. En el Artículo 14 se dispone que “La publicidad oficial comprende la realizada por la Provincia, los municipios y las comunas, en todos sus estamentos y organismos. Su objeto es garantizar la vigencia del principio republicano de publicidad de los actos de gobierno y el derecho a la información pública. Su adjudicación se rige por los principios de transparencia, eficacia, pluralismo y austeridad. La ley establecerá pautas objetivas para asegurar la distribución equitativa y no discriminatoria de espacios en los medios de comunicación social que se inscriban para tal fin. La publicidad oficial no podrá incluir mensajes discriminatorios ni contrarios a los principios constitucionales. La de los entes y empresas deberá tener relación directa con el objeto social de los mismos.” Más adelante, el Artículo 281 instituye que “La Legislatura sancionará las leyes orgánicas y las reformas a las leyes existentes que fueran menester para el funcionamiento de las instituciones creadas por esta Constitución y las modificaciones introducidas por la misma. Si transcurriera más de un año sin sancionarse alguna de esas leyes o reformas, el Poder Ejecutivo quedará facultado para dictar, con carácter provisorio, los decretos reglamentarios que exija la aplicación de los nuevos preceptos constitucionales. Dichos reglamentos quedarán sin efecto con la sanción de las leyes respectivas que producirán la derogación automática de aquellos. “

Al poco tiempo, el Poder Ejecutivo reglamentó la pauta estatal a través del Decreto 994/08, que estableció algunas directivas para el diseño de los planes de medios tales como: la naturaleza de la campaña, sus objetivos generales y específicos, segmentos de población y grupos de interés, aspectos territoriales, penetración estimada de los medios en relación al mensaje a difundir, aspectos económicos y costo por contacto. Luego, por Res. Nº 02/09 DGIP se aprobó el Reglamento General para la contratación de espacios publicitarios. Además, la Dirección General de Información Pública abrió la inscripción de un registro de proveedores, en el que deben anotarse quienes quieran obtener pauta oficial. Pero sigue pendiente la sanción de una ley integral que, según el mismo artículo 281, producirá “la derogación automática” de los decretos anteriores.

La discusión pendiente

En la Comisión de Legislación General de la Cámara de Diputados de la provincia hay tres proyectos que cuentan con estado parlamentario. Uno es de autoría de Marcelo Alcides López (UCR), otro de Jorge Pedro Busti (FEF) y el tercero fue recientemente presentado por Ana D’Ángelo (GEN)

Con variantes, los tres proponen la regulación de la pauta con atención a los criterios del artículo 14 de la Constitución Provincial, de equidad, pluralidad, eficacia, eficiencia, transparencia y austeridad. Además, proponen mecanismos de control para la optimización del gasto de los recursos públicos y para garantizar la razonabilidad de la inversión, evitando mensajes discriminatorios y otros vicios. Ponen también la lupa sobre el precio de la publicidad a pagar, el alcance o la cantidad de lectores del medio que la ofrece, zona de influencia, etc. En algún caso se propone la adjudicación vía licitación pública, en otros un control legislativo de la pauta. Cualquiera de estos criterios por sí mismos aportan un grado de avance en un terreno donde actualmente hay poco más que un vacío. No obstante, a su modo, los tres tienden a recortar la discrecionalidad del Gobierno para ejercer lo que en definitiva es una política de comunicación. Los tres asignan al Estado un papel subsidiario, como herramienta para la consolidación de un mercado ya existente, sin cuestionar sus características ni su desarrollo estratégico, orientado fundamentalmente hacia el lucro, como consecuencia lógica de décadas de vigencia de la derogada Ley de Radiodifusión, que así lo establecía obligatoriamente.

Reiteramos el discernimiento de la Corte en el caso Perfil: el Estado tiene discrecionalidad para la decisión de base (publicidad si o no) pero no puede ejercerla arbitrariamente, la obligación es que se haga en condiciones razonables de igualdad. Incluso, la Corte, al imponerle dicha obligación, le dice al Poder Ejecutivo Nacional que regle su propia atribución. Y es en esto donde debe centrarse el debate, sin caer en simplificaciones o clichés.

Esta visión integral y compleja es la que no contemplan quienes consideran la regulación de la publicidad oficial meramente como una forma de recortar facultades a los gobiernos con el argumento de que sólo utilizan la pauta para premiar a sus amigos y castigar a sus enemigos. Mucho menos quienes consideran que como único criterio, el Estado debe priorizar el gasto eficiente (eficiente en términos economicistas, no en términos sociales). Esto significa, por ejemplo, que debe anunciar sólo en los medios de mayor tirada o mayor alcance, es decir, afianzar el mercado tal como está. Esto en la práctica implica una cierta discriminación por la cual se engorda más a quien ya tiene, se afecta a los más chicos y no se promueve la democratización vía la pluralidad de voces.

Si los actores políticos se abocaran a discutir el tema con mayor amplitud, no hay dudas de que surgirían preguntas tales como: ¿cuál es el rol del Estado en este caso? ¿Por qué razón un gobierno no puede priorizar en la asignación de publicidad a los medios o periodistas siguiendo criterios de política comunicacional no mercantilista? Lo que debe quedar en claro en todo caso, es que quienes no la comparten no deben quedar necesariamente afuera de esa distribución, y que los criterios sean tan claros como públicos; o como dice la Corte: razonables.

Un ejemplo claro de esa política comunicacional que no reproduce los criterios del establishment debe ser la asignación de porcentajes de publicidad para financiar a medios sin fines de lucro, o incluso a los que tienen menor inserción comercial pero cumplen una función social relevante, en función del 33 por ciento del espectro radioeléctrico que tienen hoy reservado. El único de los proyectos que contempla esto es el de D’Angelo, aunque destina sólo un cuatro por ciento del total de la pauta.

En igual sentido, si incluso sectores opositores acuerdan hoy con la idea de hacer de la provincia un polo de desarrollo científico-tecnológico que dé valor agregado a los productos primarios entrerrianos, caben otras preguntas: ¿qué periodismo va a acompañar esa tarea? ¿Por qué no fomentar un periodismo económico que pueda especializarse y no depender determinantemente de la pauta empresaria? ¿Por qué no apoyar el desarrollo de un periodismo científico, educativo, cultural, etc.?

Un Gobierno victorioso tiene la mayor obligación de impulsar esta discusión, ya que cuenta con sobrados argumentos para defender la principal herramienta que sostiene este modelo: el accionar del Estado. Por el contrario, evitarla no hace más que alimentar las especulaciones, las denuncias y las críticas, dando argumentos a quienes, ávidos de poner el carro por delante del caballo, se le animan incluso a uno de los logros colectivos más importantes de esta democracia: la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.

El silencio no puede ser la respuesta de quienes militamos por la redistribución de la palabra. Ni la de un gobierno que pregona participación y más democracia.

La confluencia de los objetivos de la Ley de Medios con las disposiciones de la publicidad electoral en las recientes Elecciones Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias, mostraron en objetivos hechos el significado de la democratización de la palabra. Aprovechemos esta buena oportunidad para avanzar en mejorar la calidad de nuestras instituciones.

Foro Popular de la Comunicación