Sobre la
publicidad oficial
Cuando se discutió la Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual buena parte de la oposición insistió con cierta
vehemencia en que se debía incluir en la norma la regulación de la pauta de
publicidad que contrata el Estado. A esto, buena parte del oficialismo respondió
que efectivamente era necesario legislar sobre la publicidad oficial, pero que
no correspondía incluirlo en aquel proyecto que finalmente fue ley, porque era
materia de otra norma.
En el caso de los grandes
medios nacionales el tema tiene una dimensión relativa, debido a que la mayor
parte de lo que se da en llamar la torta publicitaria proviene de anunciantes
privados. La situación es a la inversa en las provincias, donde sucede lo
contrario, no tanto quizás para los medios más importantes. Pero sí son los
Estados provinciales y comunales los principales agentes de un mercado
publicitario reducido en el que pequeños y pequeñísimos medios, programas y
comunicadores dependen de la pauta oficial, en muchos casos para su propia
subsistencia comunicacional, o subsistencia a secas, para quien hace de esto,
como dice el Estatuto del Periodista, “profesión habitual”.
Por eso, con cierta periodicidad desde sectores
opositores y alguna prensa de la intelligentsia se denuncian, algunas
veces con razón y en ocasiones simplemente porque no están conformes con lo que
les tocó, situaciones de arbitrariedad en el otorgamiento de la pauta, aprietes,
extorsiones, o lisa y llana compra de opiniones en muchos casos. El tema es tan
conocido en el campo político-periodístico, como recurrente la actitud de
horrorizarse cuando se es oposición y hacerse olímpicamente el distraído cuando
se es oficialismo. Ocurre, incluso, al interior de las organizaciones que muchos
dirigentes opositores conducen, aunque esto tenga menor repercusión mediática.
Los oficialismos suelen parecerse.
Algunos antecedentes recientes
A nivel de provincias, la primera regulación de pauta
oficial se dio, por decreto, en Tierra del Fuego, en 2008, cuando la gobernadora
Fabiana Ríos reconoció que “el reparto discriminatorio y arbitrario de la
publicidad oficial es una violación a la libertad de expresión” y decidió
"reducir la discrecionalidad" en la colocación de pauta.
La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires aprobó por unanimidad
en 2009 una Ley de Publicidad Oficial, pero el jefe de Gobierno, Mauricio Macri,
vetó sus nueve artículos principales, con lo que el resto quedó prácticamente en
letra muerta. En otras provincias no han faltado salidas ingeniosas. El
gobernador de Chaco, Jorge Capitanich, por ejemplo, creó un Fideicomiso de
Administración de Pautas Publicitarias Oficiales. A través del mismo, el
gobierno centralizó "la administración, distribución, los criterios de
asignación, los pagos y todo aquello relativo a la pauta publicitaria
oficial".
En el plano jurídico, en 1997, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, en la causa “Emisiones Platenses S.A. s/ Acción de
Amparo”, dictaminó que “la utilización de la Publicidad Oficial como prebenda
constituye un caso de censura indirecta”. Más recientemente, en el 2007, la
Corte (que no era la del ‘97) falló en la causa "Editorial Río Negro contra
Provincia de Neuquén". En esa oportunidad determinó que el gobierno neuquino
había violado el derecho a la libre expresión del diario Río Negro, al retirarle
pauta oficial en represalia por sus coberturas críticas. El caso culminó en la
adopción de un marco regulatorio por parte del gobierno de Neuquén en el año
2010.
Pero el hecho jurídico más resonante sobre el tema lo
produjo otra vez la Corte el 2 de marzo de 2011, al fallar sobre una demanda del
diario Perfil de Buenos Aires. Esta vez el alto tribunal ratificó la decisión de
una Cámara y por unanimidad, le ordenó al Poder Ejecutivo Nacional distribuir
avisos oficiales en las distintas publicaciones de la editorial en un plazo de
quince días, respetando un “equilibrio razonable con aquéllas de análogas
características”.
En tal sentido, es bueno
recordar que en el caso Perfil, la Corte establece que “no existe un derecho
subjetivo por parte de los medios a obtener publicidad oficial”, pero sí existe
“un derecho “contra la asignación arbitraria o la violación indirecta de la
libertad de prensa por medios económicos”. Esto se traduce en que si los Estados
optan por dar publicidad, deben utilizar criterios razonables y no
discriminatorios. Pero no puede por eso afectarse la facultad de una
Administración para priorizar o desestimar las cuestiones que crea necesario en
función de su política comunicacional de gobierno.
En Entre Ríos
En la provincia algunos pasos hacia la regulación de
la pauta oficial se dieron con la reforma de la Constitución, en el año 2008. En
el Artículo 14 se dispone que “La publicidad oficial comprende la realizada por
la Provincia, los municipios y las comunas, en todos sus estamentos y
organismos. Su objeto es garantizar la vigencia del principio republicano de
publicidad de los actos de gobierno y el derecho a la información pública. Su
adjudicación se rige por los principios de transparencia, eficacia, pluralismo y
austeridad. La ley establecerá pautas objetivas para asegurar la distribución
equitativa y no discriminatoria de espacios en los medios de comunicación social
que se inscriban para tal fin. La publicidad oficial no podrá incluir mensajes
discriminatorios ni contrarios a los principios constitucionales. La de los
entes y empresas deberá tener relación directa con el objeto social de los
mismos.” Más adelante, el Artículo 281
instituye que “La Legislatura sancionará
las leyes orgánicas y las reformas a las leyes existentes que fueran menester
para el funcionamiento de las instituciones creadas por esta Constitución y las
modificaciones introducidas por la misma. Si transcurriera más de un año sin
sancionarse alguna de esas leyes o reformas, el Poder Ejecutivo quedará
facultado para dictar, con carácter provisorio, los decretos reglamentarios que
exija la aplicación de los nuevos preceptos constitucionales. Dichos reglamentos
quedarán sin efecto con la sanción de las leyes respectivas que producirán la
derogación automática de aquellos. “
Al poco tiempo, el Poder Ejecutivo reglamentó la
pauta estatal a través del Decreto 994/08, que estableció algunas directivas
para el diseño de los planes de medios tales como: la naturaleza de la campaña,
sus objetivos generales y específicos, segmentos de población y grupos de
interés, aspectos territoriales, penetración estimada de los medios en relación
al mensaje a difundir, aspectos económicos y costo por contacto. Luego, por Res.
Nº 02/09 DGIP se aprobó el Reglamento General para la contratación de espacios
publicitarios. Además, la Dirección General de Información Pública abrió la
inscripción de un registro de proveedores, en el que deben anotarse quienes
quieran obtener pauta oficial. Pero sigue pendiente la sanción de una ley
integral que, según el mismo artículo 281, producirá “la derogación automática”
de los decretos anteriores.
La discusión pendiente
En la Comisión de Legislación General de la Cámara de
Diputados de la provincia hay tres proyectos que cuentan con estado
parlamentario. Uno es de autoría de Marcelo Alcides López (UCR), otro de Jorge
Pedro Busti (FEF) y el tercero fue
recientemente presentado por Ana D’Ángelo (GEN)
Con variantes, los tres proponen la regulación de la
pauta con atención a los criterios del artículo 14 de la Constitución
Provincial, de equidad, pluralidad,
eficacia, eficiencia, transparencia y austeridad. Además, proponen mecanismos de
control para la optimización del gasto de los recursos públicos y para
garantizar la razonabilidad de la inversión, evitando mensajes discriminatorios
y otros vicios. Ponen también la lupa sobre el precio de la publicidad a pagar,
el alcance o la cantidad de lectores del medio que la ofrece, zona de
influencia, etc. En algún caso se propone la adjudicación vía licitación
pública, en otros un control legislativo de la pauta. Cualquiera de estos
criterios por sí mismos aportan un grado de avance en un terreno donde
actualmente hay poco más que un vacío. No obstante, a su modo, los tres tienden
a recortar la discrecionalidad del Gobierno para ejercer lo que en definitiva es
una política de comunicación. Los tres asignan al Estado un papel subsidiario,
como herramienta para la consolidación de un mercado ya existente, sin
cuestionar sus características ni su desarrollo estratégico, orientado
fundamentalmente hacia el lucro, como consecuencia lógica de décadas de vigencia
de la derogada Ley de Radiodifusión, que así lo establecía obligatoriamente.
Reiteramos el discernimiento
de la Corte en el caso Perfil: el Estado tiene discrecionalidad para la decisión
de base (publicidad si o no) pero no puede ejercerla arbitrariamente, la
obligación es que se haga en condiciones razonables de igualdad. Incluso, la
Corte, al imponerle dicha obligación, le dice al Poder Ejecutivo Nacional que
regle su propia atribución. Y es en esto donde debe centrarse el debate, sin
caer en simplificaciones o clichés.
Esta visión integral y compleja es la que no
contemplan quienes consideran la regulación de la publicidad oficial meramente
como una forma de recortar facultades a los gobiernos con el argumento de que
sólo utilizan la pauta para premiar a sus amigos y castigar a sus enemigos.
Mucho menos quienes consideran que como único criterio, el Estado debe priorizar
el gasto eficiente (eficiente en términos economicistas, no en términos
sociales). Esto significa, por ejemplo, que debe anunciar sólo en los
medios de mayor tirada o mayor alcance,
es decir, afianzar el mercado tal como está. Esto en la práctica implica una
cierta discriminación por la cual se engorda más a quien ya tiene, se afecta a
los más chicos y no se promueve la democratización vía la pluralidad de voces.
Si los actores políticos se abocaran a discutir el
tema con mayor amplitud, no hay dudas de que surgirían preguntas tales como:
¿cuál es el rol del Estado en este caso? ¿Por qué razón un gobierno no puede
priorizar en la asignación de publicidad a los medios o periodistas siguiendo
criterios de política comunicacional no mercantilista? Lo que debe quedar en
claro en todo caso, es que quienes no la comparten no deben quedar
necesariamente afuera de esa distribución, y que los criterios sean tan claros
como públicos; o como dice la Corte: razonables.
Un ejemplo claro de esa política comunicacional que
no reproduce los criterios del establishment debe ser la asignación de porcentajes de publicidad
para financiar a medios sin fines de lucro, o incluso a los que tienen menor
inserción comercial pero cumplen una función social relevante, en función del 33
por ciento del espectro radioeléctrico que tienen hoy reservado. El único de los
proyectos que contempla esto es el de D’Angelo, aunque destina sólo un cuatro
por ciento del total de la pauta.
En igual sentido, si incluso sectores opositores
acuerdan hoy con la idea de hacer de la provincia un polo de desarrollo
científico-tecnológico que dé valor agregado a los productos primarios
entrerrianos, caben otras preguntas: ¿qué periodismo va a acompañar esa tarea?
¿Por qué no fomentar un periodismo económico que pueda especializarse y no
depender determinantemente de la pauta empresaria? ¿Por qué no apoyar el
desarrollo de un periodismo científico, educativo, cultural, etc.?
Un Gobierno victorioso tiene la mayor obligación de
impulsar esta discusión, ya que cuenta con sobrados argumentos para defender la
principal herramienta que sostiene este modelo: el accionar del Estado. Por el
contrario, evitarla no hace más que alimentar las especulaciones, las denuncias
y las críticas, dando argumentos a quienes, ávidos de poner el carro por delante
del caballo, se le animan incluso a uno de los logros colectivos más importantes
de esta democracia: la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.
El silencio no puede ser la respuesta de quienes
militamos por la redistribución de la palabra. Ni la de un gobierno que pregona
participación y más democracia.
La confluencia de los objetivos de la Ley de Medios
con las disposiciones de la publicidad electoral en las recientes Elecciones
Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias, mostraron en objetivos hechos el
significado de la democratización de la palabra. Aprovechemos esta buena
oportunidad para avanzar en mejorar la calidad de nuestras instituciones.
Foro Popular de la Comunicación
La autora, Terry J. Soto, es autora de Marketing to Hispanics. A Strategic Approach to Assessing and Planning Your Initiative, y presidente y CEO de About Marketing.
“Another day. Another adventure”, reza el slogan de la campaña.
